海湾现有安全机制示意图，图片来源：欧洲对外关系委员会（European Council on Foreign Relations/ ECFR）网站，https:// ecfr.eu/ publication/ gulf-of-difference-how-europe-can-get-the-gulf-monarchies-to-pursue-peace-with-iran/.

伴随着陆地和海上袭击的频繁发生，波斯湾及其周边地区的紧张局势仍在持续。与此同时，地区联盟态势正在发生广泛转变，包括美国在该地区的持续收缩、以色列与阿拉伯国家的新一轮和解，以及阿拉伯世界开始接受伊朗是一个必须重视的因素，而非可以忽视的存在。

在这种脆弱的环境中，欧盟虽然通常不被视为一股强大的力量，但仍然拥有一定的资源。为了自身和相关国家的利益，欧盟应该为支持建立一个区域性的集体安全机制做好准备。这样，当谈判机会出现时，欧盟就能发挥其影响力。

集体安全的实现有其前提条件

集体安全（collective security）要求有关各方了解其安全是如何相互依存的。实际上，用一些安全专家的话来说，政府必须承认“一方的安全是各方的关切”。特别是伊朗对邻国的袭击一再表明，在所有国家安全或感到安全之前，任何一个国家都不可能安全。最近最突出的袭击事件是2019年9月针对沙特阿拉伯阿布盖格（Abqaiq）和胡赖斯（Khurais）炼油设施的无人机袭击。沙特非常克制的反应有力表明，其领导层认识到他们最好与伊朗达成协议，而不是通过美国政府当时的极限施压政策继续加剧紧张局势。

集体安全不同于集体防御（collective defense），集体防御是针对一个共同的敌人，而非针对该群体本身的成员。上届美国政府试图推行的中东战略联盟（The Middle East Strategic Alliance/MESA），属于集体防御的范畴，因为它显然是为了对抗伊朗。这样一个主要由海湾合作委员会（简称“海合会”）成员国组成的联盟迄今未能实现。这不仅是由于美国不愿意对阿拉伯国家的安全做出北约式的承诺，也是由于这些国家对于什么是最根本的安全威胁存在内部分歧。对于一些国家而言，最大的危险是海湾对岸的什叶派国家，而对于其它国家而言，与他们同处一侧的逊尼派君主国才是最大威胁。

阿拉伯国家与伊朗之间的分界线以及阿拉伯国家内部的分歧，尤其是围绕卡塔尔的分歧，都指向了集体安全的第二个前提条件：各国将自己视为一个区域集团成员的自我意识（self-awareness）。在海湾地区，水域和宗教既是沿岸国家联结的因素，也是分裂的因素。虽然伊朗和沙特都渴望在地区获得霸权地位，但两国在教义和人口方面存在鲜明的宗教差异：在该地区，什叶派的总人口更多，但逊尼派占多数的国家更多。

这种情况表现为整个地区与伊朗保持友好联系的武装行为体的存在，不论是黎巴嫩的真主党（Hezbollah）、伊拉克的“人民动员力量”（Popular Mobilization Forces/PMF），还是也门的胡塞武装（Houthis），他们往往深度介入当地政治，并对各自政府构成挑战。此外，鉴于沙特与伊朗之间政治制度的对立，沙特和伊朗在互相怀疑对方密谋推翻本国政权的背景下形成了竞争关系。要实现集体安全，就必须克服这种敌对。

尽管沙特和伊朗目前缺乏区域性的自我意识，但考虑到近年来冲突的中心已转移至海湾地区，因此有必要将该地区视作一个地缘政治区域来关注。巴以冲突不再引发阿拉伯国家与以色列之间的对立，即使在2021年5月以色列与哈马斯发生冲突后也是如此。相反，2020年以色列与阿联酋、巴林签署的《亚伯拉罕协议》表明签署国共同反对伊朗的立场，协议本身也是美国长期在中东战略收缩的产物。此外，“存在由六个海合会国家、伊朗和伊拉克构成的地区框架”这一假设有助于各国接受：单个国家并非问题所在，而须成为解决方案的一部分。（也门不与波斯湾邻界，但却成为代理人战争的血腥战场，很可能一开始就成为安全谈判的主题，从而影响之后的安全安排。）

对于集体安全机制如何构建并无确切蓝图。诚然，目前存在着磋商和协定等一些既定做法，但这种机制的创建必须独具特色，以适应特定的背景环境。因此，该地区的任何安全安排都不是为在海湾建立一个现成的、类似欧洲安全与合作组织（Organization for Security and Cooperation in Europe/OSCE，译者注：该组织前身为1975年成立的欧洲安全与合作会议，它是冷战期间一个重要的缓解紧张局势、推动东西方接触的安全机制）的架构；相反，它将在一个开放式进程中就冲突降级和增进信任的措施达成共识，该进程可能最终导致某种形式的制度化。重要的是，这样的倡议必须由有关国家发起，并得到外部大国的支持和保证。

海上安全和核安全

特别是在两个政策领域，逐步合作成为可能：海上安全（maritime security）和核安全（nuclear safety）。

海上安全处于商业、安全和政治利益的交叉点，多年来一直被视为波斯湾的关键问题。这一术语覆盖的范围包括边界和专属经济区的划定、海上联系和航运通道、以及环境问题和气候变化的影响等多个方面。这意味着海湾沿岸国家在触及硬核的军事安全问题之前，需要解决很多实际问题。

重要的是，这一进程已经开始。2019年7月，在该地区海上紧张局势到达顶峰时，阿联酋派遣官方代表团访问德黑兰，商讨“海上边界合作和航运交通，包括非法活动”。此次访问之前，多个油轮遭袭击或扣押（据推测由伊朗所为），导致油价和航运费上涨。

这些事件促使国际社会在该地区部署了两个特派团。美国创建了“国际海上安全架构”（International Maritime Security Construct/ IMSC），通过其“哨兵行动”（Operation Sentinel）保护海湾地区的商船。美国的这一行动获得了巴林（美国第五舰队总部所在地）、沙特、阿联酋以及澳大利亚和英国的支持。（译者注：2023年5月31日，阿联酋外交部宣布已在两个月前退出美国主导的“联合海上力量”。）

由于欧洲与美国在对待伊朗问题上存在分歧，欧盟成员国拒绝加入“国际海上安全架构”，并发起了自己的倡议，即 “欧洲霍尔木兹海峡海上侦察团”（European-led Maritime Awareness in the Strait of Hormuz/ EMASOH），该倡议的军事行动被命名为“阿格诺”行动（Operation Agénor）。这项由八个欧盟成员国（法国、比利时、丹麦、德国、希腊、意大利、荷兰和葡萄牙）发起的倡议以法国在阿布扎比的海军基地为总部开展行动，同样旨在确保航行自由，但它并不与“国际海上安全架构”协调行动。虽然这一海上行动由参与的欧盟成员国独立组织，但整个欧盟可以基于2014年通过的《欧盟海上安全战略》（European Union Maritime Security Strategy）来构建相关战略。鉴于该文件明确呼吁欧盟加强“对海上安全问题的区域性应对”，欧盟应该不需要其他的提示来在波斯湾积极作为。

同样，欧盟可以在其长期从事的核安全工作基础上继续努力。伊朗和阿联酋目前都拥有核能项目，并且沙特也会很快运行自己的核计划。过去二十年来，核问题主要集中在伊朗，但现在已经成为一个区域性问题。因此，相关的政策回应也应该是区域性的，而核安全中政治化程度较低的方面将是一个很好的起点。这是由于任何事故都会给整个地区带来集体性的损害：伊朗的布什尔核电站离阿拉伯国家的首都要比离德黑兰更近，阿联酋的巴拉卡核电站距离多哈、巴林和沙特达曼港也只有一箭之遥。

此外，日益增多的核扩散问题也令人关切。阿联酋在使用韩国建造的反应堆时接受了国际公认的限制，如放弃铀浓缩和后处理能力，但沙特已明确表示不会接受这些限制。与伊朗一样，沙特领导层似乎在其核计划中附加了战略维度：获取核能力，其用途不仅仅是能源生产，而是能够在需要的时刻以不跨过制造核武器门槛为条件来争取国际让步，或是在适当的时机选择跨过该门槛。

从这个意义上讲，现有的伊朗核计划和新兴的沙特核计划都构成了类似的挑战，应该在地区层面加以应对。有趣的是，在1979年伊朗伊斯兰革命之前，美国帮助伊朗建立核计划，但从那时起美国就对伊朗国王的纯粹和平意图抱有怀疑态度。如今，沙特是美国的亲密盟友，却拒绝接受美国试图推行的不扩散“黄金标准”（nonproliferation gold standard，译者注：即承诺不对核燃料进行铀浓缩和后处理），同时启动了自己的导弹计划。沙特王储威胁称，如果伊朗获得核武器，沙特将“第一时间效仿”。无论是免受攻击还是免于事故，安全都只能在区域层面上实现。

通过实际步骤为开始做准备

中东的局势正在发生变化，这就是为什么欧盟和美国应该为任何可能发起地区倡议的机会做好准备。2020年的《亚伯拉罕协议》可能主要针对伊朗，但也是美国撤离该地区的一个信号。尤其是在2019年多次袭击事件发生后，沙特和阿联酋感到缺乏来自美国的切实支持，因而寻求一个更近距离的强大盟友——以色列，同时试图缓和与伊朗的紧张关系，避免战争。

2021年早些时候在伊拉克进行的伊朗—沙特会谈也是对拜登就任美国总统并承诺对沙特采取更为强硬态度的回应。尽管伊朗和沙特长期以来一直是地区竞争对手，包括1979年之前二者均为美国盟友的时期，但两国在20世纪90年代也有过一段合作期，当时双方曾进行外交访问并签署安全协议。因此，这两个国家的敌意不一定是不可动摇的。

此外，地区国家已经开始思考如何更好地组织地区安全合作。伊朗前总统哈桑·鲁哈尼2019年在联合国提出了“霍尔木兹和平倡议”（Hormuz Peace Endeavor/HOPE）。该倡议呼吁就能源安全、航行自由和石油及其他资源的自由运输等问题进行广泛的地区对话，同时重申对《联合国宪章》的承诺，特别是互不侵犯和互不干涉原则。该倡议得到科威特、阿曼和卡塔尔的积极响应，而巴林，沙特和阿联酋对此持怀疑态度。

伊朗的提议借鉴了俄罗斯早先提出的海湾集体安全的相关概念。对俄罗斯来说，提出这样一个地区机制来解决恐怖主义、极端主义和能源安全等共同关切的问题，可使俄罗斯在伙伴国家之间进行斡旋，而不会显得自己是强加的外部大国。俄罗斯于2020年向联合国安理会正式提出了其对海湾地区的安全构想，同样强调遵守国际法、《联合国宪章》和安理会决议。

具体而言，在海上安全方面，欧盟应加强“欧洲霍尔木兹海峡海上侦察团”的现有外交轨道，以实现包容性的地区对话。一个起点可以是制定波斯湾海上安全章程，其中沿岸国家应重申《联合国海洋法公约》的基本原则。包括巴林、伊拉克、科威特、阿曼、卡塔尔和沙特在内的168个国家都加入了这项关于各国对全球海洋权利和义务的国际协定。海湾国家里只有伊朗和阿联酋没有参与公约，它们均已签署该公约但尚未批准。

就如何应用这些广为认可的原则开始谈判时，应引导开展更广泛的有关海上安全的对话。此外，欧洲应努力将“欧洲霍尔木兹海峡海上侦察团”打造为一个正式的欧盟行动，从而使欧盟在地区事务中发挥更大的作用。这也可以成为将该行动转变为国际性行动而非反伊朗行动的时机，即要求美国结束“哨兵行动”，并敦促于2020年加入“国际海上安全架构”的两个欧盟成员国——爱沙尼亚和立陶宛改为加入欧洲发起的这一行动。欧盟应欢迎英国参与升级后的欧洲行动，同时也应欢迎印度、日本和韩国等一些石油消费大国加入，这些国家依赖经霍尔木兹海峡的油轮通道。

如果维也纳的谈判为2015年核协议创造了新的喘息空间，那么也有可能通过解决核安全问题，将该协议的一些条款区域化。从防灾准备到平民保护再到早期预警，三个正在或即将实施核计划的国家——伊朗、沙特和阿联酋——以及周边国家之间有充分的对话空间。此外，这将允许伊核谈判六方之外的国家参与进来，如核工业领域的两个领军国家——日本和韩国。第一个切实可行的步骤应该是让伊朗加入《核安全公约》。

在成为美国国家安全顾问之前，杰克·沙利文（Jake Sullivan）主张在中东进行有组织的地区对话。但是，并没有一种现成的安全架构可以直接应用于该地区。而开始就海上安全和核安全进行对话正是寻求冲突降级和管理不信任的一种方法。从长远来看，通过探索在政治化程度较低的领域中管控区域关系的原则，地区国家能够建立起它们认为适合各自关切问题的机制或机构。在解决能给有关各方带来直接切实利益的实际问题方面，欧盟处于有利位置。

说  明

作者简介

译者简介

北京大学中东研究评论 第55期

海湾集体安全：为开始做准备

科尼利厄斯·阿德巴尔

北京大学中东研究中心

北京大学卡塔尔国中东研究讲席项目

2023年7月18日

电子邮件：pku_qcmes@vip.sina.com

Peking University Middle East Review: Issue 55

Collective Security in the Persian Gulf: Preparing for an Opening

Cornelius AdebahrElis Gjevori

Center for Middle Eastern Studies, Peking University (CMES-PKU)

State of Qatar Chair Program in Middle Eastern Studies at Peking University (PKU-QCMES)

July 18, 2023

E-mail: pku_qcmes@vip.sina.com

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